Mark Beyers Online-Meinungsartikel ‘Ist das umsichtige Verwendung von Steuergeldern?’ (Business News, 16. März 2022) stellt eine kritische Frage zum Verhältnis zwischen der öffentlichen und der privaten Wirtschaft.
Wie können wir im Wesentlichen die öffentliche Finanzierung von Projekten im Bergbausektor oder von groß angelegten Infrastrukturprojekten rechtfertigen, wenn beträchtliche Pools an privatem Kapital bereit und willens sind, eingesetzt zu werden?
Immerhin belief sich Australiens Pensionssparpool auf 3,4 Billionen US-Dollar (Association of Superannuation Funds of Australia).
Und wie Beyer feststellt, werden einige der von der Bundesregierung geförderten Projekte von sehr wohlhabenden Einzelpersonen unterstützt.
Als jemand, der sich immer eher eine kleinere als eine größere Rolle für die Regierung vorgestellt hat, ist dies ein Thema, das ich ernsthaft in Betracht gezogen habe, bevor ich 2016 dem Gründungsvorstand der Northern Australian Infrastructure Facility (NAIF) beigetreten bin; zu dieser Zeit ein Kreditfinanzierer in Höhe von 5 Mrd. USD zu Vorzugsbedingungen für die Entwicklung der regionalen Infrastruktur.
Staatsausgaben zur Erzielung gemeinnütziger Ergebnisse sind natürlich nicht ungewöhnlich. Tatsächlich ist es ein grundlegendes Prinzip der repräsentativen Regierung.
Ebenso sind staatliche Investitionen in die Entwicklung großer Infrastrukturen an der Tagesordnung, obwohl der Trend in den letzten Jahrzehnten weg von der direkten Finanzierung und hin zur Umsetzung politischer Vorgaben zur Begrenzung von Handels- oder Marktrisiken und damit zur „Eindringung“ von Investitionen des privaten Sektors ging.
Was mich dann zu NAIF zog, war die Idee, die Bilanz der Bundesregierung (und nicht ihre Gewinne und Verluste) zu nutzen, um Investitionen des privaten Sektors in Projekte zu „drängen“, die im Norden zu öffentlichen Nutzen führten – ein vernachlässigter, aber strategisch wichtiger Punkt Region Australiens – einschließlich Beschäftigungswachstum und verbesserter Möglichkeiten für die indigene Bevölkerung.
Tatsächlich wurde NAIF entwickelt, um die Anlagethese für privates Kapital zu entschärfen, indem es eine First-Loss-Position in der Schuldenstruktur einnimmt oder Zinszugeständnisse (zugegebenermaßen kein großer Vorteil in einem Niedrigzinsumfeld) oder den Tenor privater Märkte anbietet würde nicht unterhalten.
Ein Kernelement des NAIF-Designs war, dass das geförderte Projekt „öffentlichen Nutzen“ hat.
Im Gegensatz zu privaten Geldgebern, die auf die Cashflows des Projekts oder seines Sponsors beschränkt sind, ist NAIF effektiv in der Lage, den Wert des öffentlichen Nutzens, der durch ein Projekt außerhalb des Antragstellers generiert wird, in seine Bewertung der Risiko-Rendite-Gleichung einzubringen: a vorausschauende, fiktive Anwendung der Werterfassung bei der Entwicklung großer Infrastrukturprojekte.
Übersteigt der Wert der Gemeinnützigkeit die Kosten der konzessionären Finanzierung (sei es in Form von Zinssatz, Rang oder Laufzeit), entsteht ein Nettogewinn und der Steuerzahler erhält ein Gegenleistungsverhältnis.
Natürlich stützt sich diese These auf die beiden Thesen: Das Projekt würde ohne staatliche Unterstützung nicht fortgeführt (dh es liegt ein Marktversagen bei der Finanzierung dieser Projekte vor); und dass das Projekt erfolgreich verläuft und die prognostizierten Vorteile tatsächlich realisiert werden.
Beides lässt sich auch nach dem Ereignis, geschweige denn davor, nicht mit Sicherheit feststellen.
Das gleiche „Nettonutzen“-Prinzip kann als Grundlage für die Modern Manufacturing Initiative (MMI) des Commonwealth in Höhe von 1,3 Milliarden US-Dollar angesehen werden, von der kürzlich 243 Millionen US-Dollar für die drei in Beyers Artikel betrachteten Batteriemetallprojekte in Westaustralien bereitgestellt wurden.
Obwohl diese Investitionen mit souveränen Fähigkeiten überlagert sind, verdient Beyers Frage dennoch eine ernsthafte Prüfung.
Daher wollte ich zwei Beispiele für potenzielles Marktversagen skizzieren, selbst im stark bankengebundenen Ressourcensektor, wo ich das Potenzial für staatliche Finanzierung beobachtet habe, entweder durch konzessionäre Finanzierung im NAIF-Stil oder durch direkte Zuschussprogramme wie das MMI konstruktive Rolle.
Erstens neigen die Märkte trotz des weit verbreiteten Wissens und Verständnisses des Black-Scholes-Optionspreismodells und anderer ähnlicher Modelle immer noch dazu, langfristige Optionen zu unterbewerten.
Wie Nassim Taleb in dem bahnbrechenden Black Swan: The Impact of the Highly Improbable feststellte, werden Privatanleger die Art von unvorhersehbaren Ereignissen, die langfristigen Optionen ihren sehr beträchtlichen Wert verleihen, entweder nicht berücksichtigen oder können es vielleicht nicht.
Staatliche Finanzierung kann daher in Projekten mit gemeinsamen Benutzerelementen oder eingebetteter Optionalität eine Rolle spielen, um die zukünftige Entwicklung zu unterstützen.
Daran wurde ich bei einem kürzlichen Besuch in Sydney erinnert, als damals der 90. Jahrestag der Sydney Harbour Bridge gefeiert wurde. Eine der bemerkenswerten Tatsachen dieses Infrastrukturprojekts aus den 1920er Jahren ist seine Kapazität im Verhältnis zur Nachfrage.
Obwohl zum Zeitpunkt des Baubeginns in NSW nur etwa 23.000 Fahrzeuge registriert waren, war die Brücke für 20.000 Fahrzeugbewegungen pro Stunde ausgelegt. In der heutigen Zeit ist es fast unvorstellbar, dass ein privat finanziertes Infrastrukturprojekt mit solchen Überkapazitäten gebaut wird.
Dennoch hat sich die Brücke als eines der grundlegendsten und wertvollsten Infrastrukturprojekte seit der Föderation erwiesen, das nicht nur zwei Seiten der größten Stadt des Landes verbindet, sondern auch einen der weltweit am besten erkennbaren Ausblicke auf Australien bietet.
Um ein weiteres Beispiel zu nennen: Der „Optionswert“ des National Broadband Network zeigte sich wohl erst, als große Teile der Bevölkerung während der Pandemie gezwungen waren, aus der Ferne zu arbeiten.
Natürlich erlaubt die Geschichte keine Gegenfakten.
Vielleicht hat die NBN aufkommende Investitionen in drahtlose Dienste verdrängt. Wenn die Hafenbrücke nie gebaut oder später oder in kleinem Maßstab gebaut worden wäre, wären Tunnel vielleicht früher gebaut oder größer gemacht worden (die Technologie für ihren Bau existierte damals nicht).
Und man kann leicht auf öffentliche Bauprojekte verweisen, darunter das Sydney Opera House, mit einem weitaus schmachvolleren Ergebnis aus Sicht der öffentlichen Ausgaben.
Das soll jetzt nicht heißen, dass die Regierung die Black Swan-Ereignisse besser voraussieht als der Markt, und es gibt tatsächlich plausible Argumente für das Gegenteil.
Die Regierung kann sich jedoch auf eine Vielzahl von politischen Überlegungen und zukunftsgerichteten Daten aus einer Reihe von Bereichen stützen, um den latenten Optionswert in Infrastrukturprojekten zu identifizieren, der für den Markt möglicherweise nicht sofort erkennbar ist. Und zumindest verfügt es wohl über Anreizstrukturen, die sich über einen längeren Zeithorizont als der Markt erstrecken.
Zweitens scheint die Verfügbarkeit von privatem Kapital, selbst im Ressourcensektor, nicht in allen Entwicklungsphasen oder für alle Entwicklungsarten einheitlich zu sein.
Während reichlich Kapital zur Verfügung steht, um Exploration, Scoping und vorläufige Machbarkeitsarbeiten zu unterstützen, scheinen in der Machbarkeitsphase einige Engpässe zu bestehen, insbesondere wenn groß angelegte Pilotprojekte erforderlich sind.
Dies ist besonders problematisch im Bereich kritischer Mineralien, wo, anders als beispielsweise in einer Eisenerz-, Nickel- oder Goldmine, erhebliche Anstrengungen erforderlich sind, um die Marktakzeptanz des Endprodukts herzustellen.
Viele kritische Mineralienprojekte bestehen in Wahrheit nur aus einem Teil einer Mine und fünf Teilen einer Chemiefabrik.
Private Kapitalmärkte befinden sich möglicherweise noch in einem frühen Stadium der Reifung bei der Bewertung dieser Projekte, und wenn dies der Fall ist, kann die staatliche Finanzierung eine Rolle dabei spielen, Investitionen zu katalysieren und den oft damit einhergehenden First-Mover-Nachteil zu überwinden.
Die Entscheidung, in solche Projekte zu investieren, sollte natürlich nicht das Ende der Sache sein.
Die Regierung muss sich auch auf die Möglichkeit einstellen, Gelder zu recyceln, wenn das Investitionsvorhaben ausreichend risikofrei gemacht wurde, um für privates Kapital attraktiv zu sein. In dieser Hinsicht kann Fremd- oder Eigenkapitalfinanzierung gegenüber Zuschüssen als überlegen angesehen werden, aber jede Form der Unterstützung hat Vor- und Nachteile.
Während wir alle (insbesondere diejenigen, die in den 1980er Jahren in WA aufgewachsen sind) wissen, dass Regierungen eine gemischte Bilanz bei der Auswahl von Gewinnern haben, ist es vielleicht am ermutigendsten, dass im modernen öffentlichen Dienst die Bereitschaft besteht, die Grenzen der Entscheidungsfindung der Regierung anzuerkennen und zu akzeptieren einen sinnvollen Dialog mit dem Privatsektor über die Gestaltung und Umsetzung öffentlicher Ausgabenprogramme führen.
Das verheißt Gutes für Australien. Obwohl Politik immer Politik bleiben wird, sollten wir die Hoffnung nicht aufgeben, dass durch einen Prozess kontinuierlicher Innovation und Verbesserung eine direkte, gezielte staatliche Unterstützung der Industrie Vorteile für alle Australier bringen kann.
• Justin Mannolini ist Partner, Unternehmensberatung, bei Gilbert + Tobin